Povjesničar Dušan Bilandžić, “Historija SFRJ”, 1985., str. 373-381
Pošto je postignuta suglasnost svih republika i pokrajina da se pristupi reformi federacije, u jesen 1970. započeo je i praktičan rad na izradi platforme i ustavnog teksta reforme.
…
Kao Predsjednik Republike Tito je u ljeto 1970. godine naložio da se izradi nacrt teksta ustavne reforme federacije. U listopadu 1970. započela je rad zajednička Komisija svih vijeća Savezne skupštine za ustavna pitanja pod rukovodstvom Edvarda Kardelja. S obzirom na golemo značenje državnog preuređenja Jugoslavije reformi federacije bila je posvećena i konferencija SKJ održana u Beogradu od 29. do 31. listopada 1970. godine.
…
Nekoliko dana prije konferencije SKJ, 22. listopada 1970, na zajedničkoj proširenoj sjednici Predsjedništva Skupštine SR Srbije i Republičkog izvršnog vijeća Srbija je utvrdila svoju politiku o ekonomskim funkcijama federacije. Potpuno ugasiti i spriječiti obnavljanje uloge federacije u proširenoj reprodukciji (investicijama) to je bit nove politike rukovodstva Srbije. Tim stavom Srbije napokon je privedena kraju višegodišnja rasprava o ekonomskoj funkciji federacije koju je ona imala od 1945. godine.
Dva su naj autentičnija izvora idejne i političke osnove ustavne reforme federacije. Prvi je referat E. Kardelja, predsjednika Komisije za ustavne promjene, podnesen i usvojen 2. ožujka 1971. godine na sjednici Predsjedništva SKJ, a drugi je ekspoze Milentija Popovića, predsjednika Savezne skupštine, na zajedničkoj sjednici sviju vijeća Savezne skupštine 29. ožujka 1971. godine.
Osnovni uzrok koji je diktirao reformu federacije jest, prema Kardelju, sukob samoupravnog sistema i državnog monopola: ili će u društvu nadvladati državni monopol, ili samoupravljanje — paralelizam tih dvaju sistema stvarao je stalne ekonomske i političke probleme…
Ako kapital ima državno-sopstvenički karakter, onda istovremeno ima i nacionalni. Zato se na dnevni red nužno postavilo i pitanje kako podeliti taj ’kolač’ koji se zove državni kapital. Takva dvojnost sistema postala je s vremenom u praksi neodrživa, iako su postojale veoma jake snage koje su ga u ime velikodržavnog centralizma branile.
Drugi uzrok promjena u institucionalnim okvirima federacije, prema E. Kardelju, jesu promjene struktura jugoslavenskih nacija. On u tom smislu naglašava: ” … činjenicu da se bitno izmenila struktura naših nacija. Iz revolucije su one izašle kao još uvek ekonomski relativno zaostale i pretežno seljačke nacije, sa više ili manje ograničenim potencijalom tehnike, tehnologije i nauke. One su danas — bez obzira na međusobne razlike u razvijenosti — postale kompletne moderne nacije koje ne mogu a da ne traže sve neophodne uslove za svoju punu i svestranu ekonomsku, političku i kulturnu afirmaciju među drugim narodima sveta…
… Kod nas su, na primer, bila, a i danas su, još prilično rasprostranjena mišljenja da su jugoslavenske nacije drukčije od ostalih nacija; drugim rečima, da one u stvari i nisu potpune nacije, nego nešto na sredini procesa preobražavanja jedne provincijalne u nacionalnu svest. Tu je izvor takozvanog unitarističkog jugoslavenstva. To je veoma opasna zabluda, koja može postati izvor teških grešaka u nacionalnoj politici“.
Na zajedničkoj sjednici sviju vijeća Savezna skupština usvojila je 29. ožujka 1971. godine prednacrt ustavnih amandmana i uputila ih na javnu raspravu. Osnovna misao u ekspozeu predsjednika Savezne skupštine M. Popovića jest da su uzroci i razlozi reforme u prekomjernom zadržavanju etatizma u ekonomskim odnosima:
” … Država se, u stvari, na svim nivoima javlja i ponaša kao ’vlasnik’ sredstava za proširenu reprodukciju. U tome leži uzrok, i pored naše želje i napora da tako ne bude, što je federacija zadržala, posebno u ekonomici, velike kompetencije. Te kompetencije su, posmatrano pravno, vrlo široke, a po svojoj ekonomskoj suštini etatističke. U tome je zapravo i osnova sve oštrijih sukoba republika i federacije i sukoba među samim republikama . . . “
Federalni centralizam koji je u prvom poslijeratnom razdoblju bio instrument revolucije i ravnopravnosti među narodima Jugoslavije s vremenom je sve više reproducirao sukobe među nacijama. Centralistička federalna struktura više nije bila kadra da obavlja svoju funkciju upravljanja društvenim životom pa se sukobila s idejom i praksom samoupravljanja i zato se nužno morala promijeniti. Nakon provedene javne rasprave Savezna skupština usvojila je 30. VI 1971. amandmane na Ustav SFRJ, čime je karakter jugoslavenske federacije prilagođen samoupravnom pravcu društvenog razvitka.
Bitni elementi ustavne reforme federacije
Za razliku od Ustava 1946, Ustavnog zakona 1953. i Ustava 1963. godine, ustavni amandmani 1971. zasnivaju se na principu prema kojemu se suverena prava ostvaruju u republikama, odnosno pokrajinama, a u federaciji samo ona suverena prava koja se Ustavom izričito utvrde i to na osnovi suglasnosti svih republika i autonomnih pokrajina. Taj je princip izražen u XX amandmanu na savezni Ustav u kojem se određuje:
“1. Radni ljudi, narodi i narodnosti ostvaruju svoja suverena prava u socijalističkim republikama i u socijalističkim autonomnim pokrajinama u skladu s njihovim ustavnim pravima, a u Socijalističkoj Federativnoj Republici Jugoslaviji kad je to u zajedničkom interesu Ustavom SFRJ utvrđeno.
2. Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija je savezna država kao državna zajednica dobrovoljno ujedinjenih naroda i njihovih socijalističkih republika i socijalističkih autonomnih pokrajina Vojvodine i Kosova koje su u sastavu Socijalističke Republike Srbije zasnovane na vlasti i samoupravljanju radničke klase i svih radnih ljudi i socijalistička samoupravna demokratska zajednica radnih ljudi i građana i ravnopravnih naroda i narodnosti.
3. Republika je država zasnovana na suverenosti naroda i na vlasti i samoupravljanju radničke klase i svih radnih ljudi i socijalistička samoupravna demokratska zajednica radnih ljudi i građana i ravnopravnih naroda i narodnosti.”
Nova ustavna definicija federacije prema XX amandmanu, osobito realni politički odnosi čine jugoslavensku federaciju posebnim tipom u usporedbi s drugim federacijama. Jugoslavensku je federaciju teško svrstati u klasične tipove federacije i konfederacije. Suvremeni jugoslavenski federalizam izrastao je na teoriji i praksi samoupravnog društva. Kao ideološki i politički koncept samoupravljanje znači: kolektivno donositi značajne odluke. U sistemu samoupravljanja nosilac je vlasti kolektiv, a ne pojedinac. Doduše, kolektivna odluka nije specifičnost samoupravnog koncepta društva. I drugi sistemi imaju kolektivne organe koji donose kolektivne odluke. Samoupravljanje se od drugih sistema razlikuje po tome što ono teži da se odluke ne donose preglasavanjern većine, nego usklađivanjem različitih interesa. Preglasavanje i nadglasavanje primjenjuje se izuzetno, tek onda kad se usklađivanje ne može postići i kad je priroda problema takva da ne dopušta proceduru dogovaranja. Takav je stav jaka obrana od majorizacije koja je moguća u organizacijama po većinskom principu.
Gotovo u svim slučajevima donošenja odluka u federaciji – u SIV-u, Saveznoj skupštini, Predsjedništvu SFRJ i drugim organima – obavezna je procedura usklađivanja stavova da bi odluka postala punovažna. Taj princip, pak, nije uveden samo zahvaljujući idejnom konceptu samoupravljanja nego i odnosu snaga u federaciji i poukama iz prošlosti. Treba, naime, imati na umu da u višenacionalnoj jugoslavenskoj zajednici ni jedna nacija nije tako velika prema ostalima da bi mogla ostvariti trajnu dominaciju u federaciji.
Ekonomski odnosi u federaciji
Ustavni amandmani ukidaju pravo federacije da obavlja investicije. Četvrta točka XXXIV amandmana glasi:
“Federacija ne može osnivati fondove ili preuzimati obaveze, osim kad je za to ovlaštena Ustavom SFRJ ili kad se s osnivanjem fonda odnosno preuzimanjem obaveza slože skupštine republika i autonomnih pokrajina.”
Ta je odredba vrlo značajna jer je upravo na prijašnjem monopolu financiranja investicija i bila izgrađena politička moć federalne administracije. Federacija je Ustavom određena da osigurava funkcioniranje jedinstvenog jugoslavenskog tržišta.
Dvadeset i peti amandman utvrđuje:
“Protuustavan je svaki akt i svaka radnja kojima se narušava jedinstvo jugoslavenskog tržišta.”
Dvadeset i šesti amandman utvrđuje da se dogovorom republika i pokrajina donosi društveni plan razvoja Jugoslavije.
Dvadeset i sedmi amandman utvrđuje da je emisiona politika zajednička i da je ostvaruje Narodna banka Jugoslavije zajedno s narodnim bankama republika i pokrajina; prije je to bilo isključivo pravo Narodne banke Jugoslavije. Poslovima Narodne banke Jugoslavije upravlja savjet guvernera koji čine guverneri savezne, republičkih i pokrajinskih narodnih banaka; prije donošenja amandmana to je pravo bilo u rukama guvernera Narodne banke Jugoslavije. Federacija potpomaže razvoj nerazvijenih republika i pokrajine Kosovo. 0 opsegu pomoći jednoglasno odlučuju sve republike i pokrajine. Svi prihodi 1 rashodi federacije utvrđuju se budžetom, a služe za financiranje Armije,savezne administracije i za pomoć nedovoljno razvijenim republikama (XXXIV amandman).
Način usklađivanja zajedničkih odluka republika i autonomnih pokrajina.
Ustavni amandmani, naročito XXXIII amandman, utvrđuju način donošenja odluka saveznih organa. Ti amandmani taksativno nabrajaju oblasti u kojima federacija ne može donijeti odluku bez suglasnosti svih republika i pokrajina. U te oblasti naročito spadaju: monetarni sistem i emisija novca, devizni sistem, vanjskotrgovinski promet i kreditni odnosi s inozemstvom, carinska zaštita, kontrola cijena, pomoć nedovoljno razvijenima, financiranje federacije i u drugim točno određenim oblastima.
Treba naglasiti da su sukobi među republikama bili upravo u tim oblastima. Zajedničkim odlukama prethodi poseban postupak: inicijativa pripada i federalnim organima (SIV-u, Saveznoj skupštini, Predsjedništvu SFRJ) i organima republika i pokrajina. U praksi republike i pokrajine utvrde svoju politiku, a zatim međusobno usklade svoje stavove preko međurepubličkih komiteta ili na drugi način, i dogovor tek onda ima snagu federalne odluke. Stvarno, dakle, to je zajednička odluka svih republika i pokrajina, a samo formalno odluka federacije. Taj je karakter odluke pojačan i činjenicom da su svi organi federacije formirani na principu pariteta.
Domašaj postupka usklađivanja stavova republika i pokrajina veći je i širi od Ustavom utvrđenoga zbog same činjenice da se republike međusobno vladaju kao države te je zato taj princip počeo prodirati u sve njihove međusobne odnose.
Organi federacije
Do ustavnih amandmana državni organi federacije bili su Savezna skupština, Savezno izvršno vijeće (vlada) i Predsjednik Republike kao individualni šef države.
Amandmanima (XXXVI amandman) ustanovljeno je Predsjedništvo SFRJ kao kolektivni šef države. U Predsjedništvo SFRJ ulazila su po tri člana iz svake republike i po dva člana iz svake pokrajine. Njih biraju republičke, odnosno pokrajinske skupštine, a Savezna skupština samo ih proglašava izabranima čime se izražava činjenica da oni predstavljaju Jugoslaviju kao saveznu državu. I Predsjedništvo SFRJ je tijelo u kojem se usklađuju interesi republika i pokrajina. Ono ima pravo zakonodavne i političke inicijative. Donosi odluke na osnovi usklađivanja stavova svojih članova. Predsjedništvo je najviši organ rukovođenja i komandiranja oružanim snagama Jugoslavije u miru i u ratu. Predsjedništvo SFRJ i Savezna skupština svakako su najznačajniji organi federacije. Predsjednici republičkih i pokrajinskih skupština po svome su položaju članovi Predsjedništva, što još više jača njegovu moć i autoritet.
Zapravo, XXXVI amandman daje Predsjedništvu, osim klasičnih prava koja pripadaju šefu države (predlaže kandidate za predsjednika savezne vlade, proglašava savezne zakone, postavlja ambasadore, generale, dodjeljuje odlikovanja), i pravo da iznosi svoja mišljenja o pitanjima od interesa za rad Savezne skupštine (točka 7). Ako se između Predsjedništva i Skupštine ne može postići suglasnost, Skupština se raspušta, a Predsjedništvu prestaje mandat. Što se tiče položaja SIV-a, amandmani uvode novost koja se odnosi na njegov sastav. Amandman XXXVIII propisuje:
“U Savezno izvršno vijeće bira se jednak broj članova iz svake republike i odgovarajući broj iz svake autonomne pokrajine.”
Dakle, SIV se sastavlja na principu paritetne zastupljenosti.Formalno je Savezna skupština zadržala ista prava, a stvarno je njezina moć smanjena, ne samo zbog toga što je politička i ekonomska moć federacije oslabljena nego i zato što se u praksi poslanici teško mogu suprotstaviti prijedlogu zakona ili neke odluke koju na izglasavanje predlaže savezna vlada, jer je svaki prijedlog prošao proceduru usklađivanja republika, što znači da vlade, odnosno skupštine republika i pokrajina stoje iza prijedloga saveznih organa.
U zaključku o reformi federacije moglo bi se reći da je provedena jedna od najosjetljivijih i najkrupnijih transformacija suvremenog jugoslavenskog društva, što dokazuje već i samo trajanje tog procesa. Ideja o reformi odnosa među republikama donesena je još na VIII kongresu SKJ potkraj 1964, što znači da je proces trajao sedam godina. Veliko je iskustvo sama činjenica što su se republike i pokrajine složile da se provede reforma federacije. Već taj postupak promjene Ustava rađen je Reforma nije bila oktroirana, već ju je pratila veoma intenzivna javna rasprava s brojnim polemikama u kojima je broj i intenzitet međurepubličkih sporova bio veći nego prije kad je federalna državna struktura imala pravnu, pa i političku gotovo neograničenu moć, što je otežavalo demokratski dijalog, pa se činilo kao da nije bilo sukoba.
U doba društvene reforme situacija je postala gotovo potpuno suprotna. Organi republika i pokrajina javno su iznosili svoje posebne interese u sredstvima informiranja. Osim ostaloga i zato da bi dobili političku podršku svoje javnosti u pregovorima s partnerima. To je stvaralo privid da se od monolitne, jedinstvene, nekonfliktne stvorila antagonistička zajednica. Napokon, reforma je provedena uz potpunu suglasnost svih foruma iz svih republika i pokrajina, a takva metoda dogovaranja položila je ispit mogućnosti i zrelosti i time ojačala zajednicu naroda i narodnosti Jugoslavije.
____________
Što su o reformi Federacije izjavili
Kardelj dalje ističe da reformu federacije diktiraju i razlike u interesima:
“… Mi moramo računati sa činjenicom da u odnosima među narodima odnosno republikama Jugoslavije postoje ne samo različiti nego i određeni objektivno protivrečni interesi. Na jedinstvenom tržištu, na primer, nije isti položaj jedne razvijene i jedne nerazvijene republike… Različita je i ponekad protivrečna i struktura proizvodnih snaga u različitim republikama, pa se zato vrlo lako događa da mere jedinstvene politike federacije u stvari nejednako pogađaju republike i stvaraju konflikte. Očigledno je da te objektivne protivrečnosti ne možemo savladati ideološkim formulama, a još manje državnom prinudom preko federacije…
… Zato smo u predloženim amandmanima nastojali da tim problemima pristupimo otvoreno, tako reći sa čistom računicom, i da nađemo rešenje ili, bar, put za stalno prevazilaženje takvih protivrečnosti. Pri tome smo se prvenstveno usmerili na metod dogovaranja i sporazumevanja među republikama.”
Govoreći o fenomenu da nacija lakše podnosi vlastitu državnu prisilu Kardelj kaže:
“… postoji dosta širok krug pitanja koja je moguće državnim putem lakše regulisati na nivou republike nego federacije, jer ljudi unutar jedne republike lakše podnose određene državne regulative, mere i promene koje potiču od republike nego kada one dolaze sa nivoa federacije…”
Tito:
Ostvarujući zamisao koju je u toku rada na izradi nacrta ustavne reforme dao J. B. Tito da se tom reformom osigura dalji razvoj samoupravljanja, posebno pravo radnika da ovladaju sredstvima proširene reprodukcije…
…
Na istoj sjednici J. B. Tito je podržao kurs društvenih promjena ističući da privredna i društvena reforma započeta 1965. godine… “tek sada sa ovim amandmanima dobija punu mogućnost zamaha i ostvarivanja“, najavljujući time rad na izradi… “novog sistema koji mi sada uvodimo“.
Politički predstavnici svih republika i pokrajina prihvatili su u raspravi nacrt ustavnih amandmana s ponešto različitim naglascima.
Predstavnik BiH (Cvijetin Mijatović) je izrazio …”uvjerenje da ustavne promjene… znače još veću afirmaciju slobodnog razvoja naroda i narodnosti i njihove pune ravnopravnosti…” ali da ima… “nerazumijevanja u mnogim sredinama… u kojima još uvijek ne vide jačanje zajednice (Jugoslavije — D. B.) već njeno slabljenje te da SK mora ukloniti ta nerazumijevanja”.
Predstavnici SKH Miko Tripalo, Savka Dabčević-Kučar, Jakov Sirotković i Srećko Bijelić podržali su ustavnu reformu i federacije i društveno-ekonomskog sistema, ali su neki smatrali da je to manje-više “minimum, jer s manjim od toga mi bismo teško mogli tvrditi da su promjene radikalne” (M.Tripalo). Istodobno su predložili likvidaciju saveznog državnog kapitala, izradu novog deviznog sistema na principu da devize pripadaju onima koji ih zarade, nov način raspodjele novca iz emisije Narodne banke, itd.
Predstavnici SK Srbije izjasnili su se za ustavne promjene s nešto različitim naglascima. Predsjednik CK SK Srbije Marko Nikezić je rekao: …“Socijalistička Republika Srbija veoma je zainteresovana da se taj posao (reforma federacije — D. B.) obavi što pre i što potpunije” smatrajući istodobno da su promjene u samostalnosti i odgovornosti republika mogle biti još veće.
Predstavnik SK Kosova (Veli Deva) istakao je da će ustavne promjene na Kosovu “imati najširu podršku masa”.
Predstavnik SK Vojvodine podržao je amandmane i izrazio nadu da će novi odnosi omogućiti Vojvodini da preuzme veću odgovornost za svoj razvoj.
Predstavnik Crne Gore (Veselin Đuranović) podržao je ustavne promjene, ali je izrazio zabrinutost da u dosta širokom dijelu javnosti nisu shvaćene, a u nekim sredinama ni primljene, čemu je uzrok uglavnom neprevladani dogmatizam, gdje se žilavo održava staljinistička svijest o nacionalnom pitanju i o državi, tako da dio partijske javnosti u tim promjenama vidi odstupanje od revolucionarnih tekovina.
Svesrdno podržavajući ustavne promjene predstavnik SK Makedonije Krste Crvenkovski naglasio je “da je zapravo metod usaglašavanja između najodgovornijih faktora iz republika i pokrajina na ovom primeru (ustavnoj reformi — D. B.) položio ispit zrelosti”.
Predstavnik SK Slovenije A. Marinc rekao je osim ostalog: “želim… sasvim jasno i otvoreno reći da u Sloveniji postoji široko uvjerenje da su te promjene izraz najširih masa. U stvari, to je zahtjev koji postoji već duže vrijeme…” Govoreći o utjecaju tih promjena na budućnost Jugoslavije istakao je: “uz raščišćene materijalne i političke funkcije republika i federacije možemo izgraditi jednu stvarno kohezionu i jaku federaciju”.
wpDiscuz